「摘要」政策性金融機(jī)構(gòu)定位是新時代改革優(yōu)化政策性金融的一項(xiàng)重要工作，也是政策性金融理論研究的邏輯起點(diǎn)。本文以德國復(fù)興信貸銀行為研究對象，依據(jù)政策性金融機(jī)構(gòu)定位理論，對其定位的公共金融本質(zhì)特征與職能定位的動態(tài)化演進(jìn)特征進(jìn)行梳理和分析。德國復(fù)興信貸銀行定位的經(jīng)驗(yàn)做法，對我國新發(fā)展階段政策性銀行的定位調(diào)整及職能強(qiáng)化，提供了有益的啟示與借鑒。
「關(guān)鍵詞」政策性銀行?德國復(fù)興信貸銀行?定位特征
政策性銀行的科學(xué)精準(zhǔn)定位，不僅是貫徹落實(shí)中央金融工作會議精神的重要體現(xiàn)，以及現(xiàn)實(shí)中政策性銀行開展業(yè)務(wù)、發(fā)揮作用的關(guān)鍵依據(jù)，也是政策性金融學(xué)科理論體系的基本內(nèi)容及理論研究的基礎(chǔ)問題。本文以具有代表性、典型性的政策性銀行德國復(fù)興信貸銀行（以下簡稱“KfW”）為研究對象，詳細(xì)闡述其定位特征。其使命定位、發(fā)展歷程和成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，對其他國別政策性銀行乃至多邊公共開發(fā)銀行，都具有重要的借鑒意義。
依據(jù)政策性金融機(jī)構(gòu)定位理論①，政策性金融機(jī)構(gòu)定位是機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位與業(yè)務(wù)職能定位的有機(jī)統(tǒng)一。前者即機(jī)構(gòu)“定性”，明確政策性銀行長期穩(wěn)定的本質(zhì)屬性；后者則是對政策性銀行業(yè)務(wù)職責(zé)和范圍的劃分，能夠且需要隨經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家戰(zhàn)略調(diào)整而變化。本文按此思路分為三個部分，首先結(jié)合KfW的成立背景，探究其性質(zhì)定位，明確其本質(zhì)屬性—公共性。其次，根據(jù)KfW的業(yè)務(wù)活動，剖析其運(yùn)作機(jī)理機(jī)制，闡述其職能定位及演化規(guī)律。最后，借鑒KfW的成功經(jīng)驗(yàn)，對我國政策性銀行的職能定位與改革優(yōu)化，提出一些新的啟示與政策建議。
一、德國復(fù)興信貸銀行公共金融定位的本質(zhì)特征
KfW成立之時就具有特殊的定位指向。依據(jù)公共金融理論②，這一定位的本質(zhì)特征集中體現(xiàn)在其公共性或公共金融上。即在利益取向上，金融的公共性必須追求和實(shí)現(xiàn)公共利益；金融公共性準(zhǔn)則或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須以與國家權(quán)力和政治的結(jié)合為前提，且應(yīng)當(dāng)必要和適度。KfW定位的公共性表現(xiàn)為，一方面，符合政府社會經(jīng)濟(jì)政策或政治意圖，體現(xiàn)了對社會效益最大化的追求。KfW是由政府倡立和支持。政府制定國家戰(zhàn)略是為了促進(jìn)國家發(fā)展，即實(shí)現(xiàn)國家利益，而國家利益的實(shí)現(xiàn)在許多情況下是以公共利益的實(shí)現(xiàn)為前提的。政府通過履行公共職能來推動經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步，為實(shí)現(xiàn)國家利益提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，因此政府天然帶有公共屬性，更關(guān)注公共領(lǐng)域。相應(yīng)地，機(jī)構(gòu)的建立以政府信用為基礎(chǔ)，與政府戰(zhàn)略性目標(biāo)保持高度一致。這也是KfW有專門的服務(wù)對象并充分體現(xiàn)非營利公共性的本質(zhì)原因。
另一方面，KfW的定位具有共享性特征，即非排他性。具體表現(xiàn)為KfW在其職能發(fā)揮的過程中，并不影響商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮，二者相互促進(jìn)、合作而不相互替代、競爭。《德國復(fù)興信貸銀行法》從法律層面保證了這一特性。按照規(guī)定，KfW可以在中小型企業(yè)、風(fēng)險資金、住宅等方面開展融資活動③。這些方面都是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)有所忽視或存在不足的。《德國復(fù)興信貸銀行法》對機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍明確而具體的表述，使KfW聚焦與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)互補(bǔ)的領(lǐng)域，降低了二者競爭的概率。在實(shí)踐中，KfW通常采取轉(zhuǎn)貸的形式與商業(yè)銀行進(jìn)行良性互動。由于轉(zhuǎn)貸的利率比一般商業(yè)銀行貸款利率可低2-3個百分點(diǎn)，因而對商業(yè)銀行有極大的吸引力。
德國通過建立KfW來體現(xiàn)公共性質(zhì)、履行政策職能，因其需要一個機(jī)構(gòu)作為政府和市場連接的紐帶，彌補(bǔ)政府和市場固有的缺陷。市場機(jī)制高效但總有難以進(jìn)入的領(lǐng)域。政府可以對市場進(jìn)行補(bǔ)充，但容易出現(xiàn)尋租等問題。并且傳統(tǒng)的“政府擔(dān)保+商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)跟進(jìn)”的方式，不能完全突破公共領(lǐng)域的融資瓶頸。因?yàn)檎畵?dān)保降低的是違約風(fēng)險，但阻礙公共領(lǐng)域獲得市場融資的不僅是違約風(fēng)險，還有期限結(jié)構(gòu)不匹配、成本收益不對等等。而KfW則可以依靠政府信用，通過開拓、完善市場為服務(wù)對象提供融資。相應(yīng)地，為了保持定位性質(zhì)不變、更好履行自身職能，KfW建立了特殊的組織結(jié)構(gòu)，即董事會主席1人，由聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)和氣候保護(hù)部長擔(dān)任；董事會副主席1人，由聯(lián)邦財(cái)政部長擔(dān)任；董事會其他成員34人，分別由聯(lián)邦、州政府部長、議員，銀行、協(xié)會等主席、總經(jīng)理，聯(lián)合會委員會成員、執(zhí)行官等人員擔(dān)任。
二、德國復(fù)興信貸銀行職能定位的動態(tài)演化及特征
（一）德國復(fù)興信貸銀行業(yè)務(wù)職能的動態(tài)性調(diào)整
KfW在不同時期支持不同的重點(diǎn)領(lǐng)域（見表1），無論是在戰(zhàn)后重建，還是在促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，KfW都發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和政治外交的功能及不可替代的作用。
20世紀(jì)50年代末，盡管KfW重建的使命完成，但其政策性目標(biāo)沒有終結(jié)，而是圍繞政府政策導(dǎo)向變化，不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)的動態(tài)性調(diào)整，以補(bǔ)充金融市場的不足或失靈之處。進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)入了新階段，即提供海外項(xiàng)目貸款。70年代KfW為降低兩次石油危機(jī)和持續(xù)高利率對經(jīng)濟(jì)的影響，保持自身競爭力，重新將業(yè)務(wù)重點(diǎn)放回國內(nèi)。機(jī)構(gòu)開始重點(diǎn)對國內(nèi)中小企業(yè)進(jìn)行扶持，并一直持續(xù)至今。80年代，KfW致力于減少貧困和資源保護(hù)。90年代初德國統(tǒng)一，咨詢及其它服務(wù)在銀行業(yè)務(wù)中的占比上升。進(jìn)入2000年后，KfW加大了對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的投資。2019年，KfW業(yè)務(wù)量合計(jì)773億歐元，較上年增長2.4%，政策性業(yè)務(wù)占比約71%。機(jī)構(gòu)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)對中小企業(yè)的支持，高度重視氣候環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。2020年，KfW以零利率支持氣候行動2030項(xiàng)目，還與德國財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)能源部合作設(shè)立100億歐元的股權(quán)基金，支持企業(yè)發(fā)展數(shù)字化和環(huán)境保護(hù)技術(shù)。2021年，盡管受疫情影響，機(jī)構(gòu)融資額下降，但對促進(jìn)節(jié)能住宅建筑、商業(yè)能效和可再生能源的融資額仍為5億歐元④。
（二）德國復(fù)興信貸銀行職能定位特征
一是始終服務(wù)于強(qiáng)位弱勢群體。KfW成立以來，其定位就在不斷發(fā)生變化，但并非無規(guī)律可循。其定位特點(diǎn)集中體現(xiàn)在堅(jiān)持對強(qiáng)位弱勢群體的扶持。強(qiáng)位弱勢群體是既具有特殊戰(zhàn)略性的重要地位又在激烈的市場競爭中處于融資相對劣勢而需要金融特別支持的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、領(lǐng)域、項(xiàng)目等不同形式的特殊群體。該類群體因其一方面關(guān)系國計(jì)民生，對于提升綜合國力、實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)具有重大作用，一經(jīng)發(fā)展可以極大程度地提升公共利益，社會效益極高。另一方面，普遍具有不完全非競爭、非排他性的特征，且具有較高的正外部性。因此，難以在市場競爭中獲得融資優(yōu)勢。總而言之，在經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域里，對經(jīng)濟(jì)資源獲取的公平性存在訴求。政策性銀行對強(qiáng)位弱勢群體予以扶持剛好可以使經(jīng)濟(jì)金融資源配置相對公平，這也是無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都需要政策性銀行的根本原因。
二是依托明確的法律法規(guī)。德國對于復(fù)興信貸銀行的專門立法，不僅體現(xiàn)了其區(qū)別于商業(yè)性金融的特殊屬性，而且也是KfW有效運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)境與前提條件。《德國復(fù)興信貸銀行法》在KfW正式成立之前就已經(jīng)頒布。隨后在1949年、1951年、2013年等頒布了相關(guān)修訂法案，明確規(guī)定了機(jī)構(gòu)的法律地位、代號、所在地和資本、職能和業(yè)務(wù)、商業(yè)行為、資金籌措、主體機(jī)構(gòu)、章程、法律監(jiān)督等。《德國復(fù)興信貸銀行法》不斷適時調(diào)整并加以完善，有效控制了KfW的業(yè)務(wù)方向，保證了機(jī)構(gòu)多年來的職能發(fā)揮。不僅如此，明確的法律也規(guī)范了其他相關(guān)主體的行為。比如，KfW與政府關(guān)系密切，可以作為政府的政策工具，但政府也會依照法律，尊重機(jī)構(gòu)一般的運(yùn)行規(guī)律。
三是逐步形成有效的運(yùn)行機(jī)制。KfW依靠完善的運(yùn)作機(jī)制鞏固了自身服務(wù)特殊對象的比較優(yōu)勢，同時保障了定位得以貫徹。在資金來源結(jié)構(gòu)方面，機(jī)構(gòu)與時俱進(jìn)順應(yīng)市場環(huán)境變化而及時調(diào)整，實(shí)施以國家信用為基礎(chǔ)的市場融資模式。在主營業(yè)務(wù)方面，KfW強(qiáng)調(diào)貸款標(biāo)準(zhǔn)的透明性和公開性，也從未放棄對信貸風(fēng)險的管理。為此設(shè)置了清晰的貸款條款和建立了包括管理信息系統(tǒng)在內(nèi)全面的風(fēng)險管理模式。機(jī)構(gòu)大部分貸款都是委托貸款，即由商業(yè)銀行承擔(dān)主要貸款風(fēng)險。被指定的商業(yè)銀行必須對申請者的經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)查。在這一點(diǎn)上，商業(yè)銀行對機(jī)構(gòu)負(fù)完全責(zé)任。KfW也不曾被呆滯、呆賬貸款所困擾，從而既使轉(zhuǎn)貸銀行得到效益，也維護(hù)了銀行自身的利益，被譽(yù)為“健康的政策性銀行”。
四是協(xié)調(diào)處理外部關(guān)系。首先，與商業(yè)銀行的關(guān)系方面。KfW與商業(yè)銀行在法律地位上是平等的，在業(yè)務(wù)上是互補(bǔ)的合作伙伴而非競爭的對手。商業(yè)銀行是金融體系的主體，承辦絕大部分金融業(yè)務(wù)。而KfW形成了對商業(yè)銀行的有力補(bǔ)充，使金融體系功能得以完善。其次，與政府的關(guān)系方面。德國政府主要對KfW的債務(wù)進(jìn)行顯性或隱性的擔(dān)保。KfW以政府信用為背景，但又不是完全依賴政府，尤其是財(cái)政。KfW與財(cái)政相互滲透、互為補(bǔ)充。它承接了財(cái)政分配具有較好的方向性，可較好地體現(xiàn)政策性的特點(diǎn)，同時利用自身的金融性保證資金總量與配置效率。最后，與中央銀行的關(guān)系方面。KfW不具有信用創(chuàng)造能力，與中央銀行之間不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這就保證了KfW的相對獨(dú)立性，同時央行可以通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人事結(jié)合的方式與機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。
三、結(jié)論與啟示
本文得出的主要結(jié)論是，其一，KfW的成立及其相應(yīng)的明確定位與不斷完善和強(qiáng)化，具有客觀必然性。其二，KfW自成立起就具有公共性或公共金融這一性質(zhì)定位。該定位以與國家權(quán)力和政治的結(jié)合為前提，體現(xiàn)民主、民意、民需，追求和實(shí)現(xiàn)公共利益。其三，KfW的職能定位是特定的強(qiáng)位弱勢群體。強(qiáng)位弱勢群體的長期存在及相對變化和轉(zhuǎn)換是KfW始終被需要及業(yè)務(wù)選擇的根本依據(jù)。其四，依托KfW明確的立法，形成有力的內(nèi)部控制、市場化的投融資方式等運(yùn)行機(jī)制，以及能夠基本上處理好與外部協(xié)調(diào)發(fā)展的相互關(guān)系，也是職能定位演進(jìn)特征的體現(xiàn)。
我國政策性銀行自1994年相繼組建以來，其定位有待不斷探討明晰。為此，本文借鑒KfW的定位經(jīng)驗(yàn)和做法，有針對性地提出如下政策建議：
第一，要高度重視和更加堅(jiān)信政策性銀行制度安排的相對穩(wěn)定性和持久性。無論是從機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀比較來看，還是從機(jī)構(gòu)存在和發(fā)展的市場失靈說、資源配置說、準(zhǔn)公共產(chǎn)品說等理論上而言，政策性銀行作為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有益的補(bǔ)充性的制度形式始終必不可少。如果說KfW的成立有一定的特殊歷史背景，但此后其良好運(yùn)轉(zhuǎn)及功能作用發(fā)揮充分證明了政策性銀行的不可或缺性。盡管市場的自動調(diào)節(jié)機(jī)制能在大多數(shù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，但仍有領(lǐng)域會出現(xiàn)市場畸形。無論是亞洲金融危機(jī)還是國際金融危機(jī)，乃至新冠疫情沖擊下政策性銀行的突出表現(xiàn)，都說明和佐證了該制度并非一種權(quán)宜之計(jì)。因此，應(yīng)該科學(xué)而正確的認(rèn)識政策性銀行的特殊功能作用，以及其存在的客觀必要性。這是強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)職能定位的基本前提。第二，要明確確立和強(qiáng)化政策性銀行的特殊定位，提高服務(wù)國家戰(zhàn)略性目標(biāo)的能力。政策性銀行要尤其注重不應(yīng)偏離對強(qiáng)位弱勢群體扶持的目標(biāo)，避免缺位、越位。KfW銀行通過扶持真正有需求的對象，促進(jìn)國家實(shí)現(xiàn)不同階段的政策目標(biāo)。進(jìn)入新時期、新階段，我國政策性銀行也應(yīng)更加有效地選擇支持對象，將業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。立足構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景，政策性銀行的定位具有更加豐富的內(nèi)涵，應(yīng)關(guān)注自身社會合理性的資源配置目標(biāo)，重點(diǎn)解決百姓生產(chǎn)和發(fā)展的基本問題、服務(wù)社會建設(shè)；把握戰(zhàn)略側(cè)重，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享貢獻(xiàn)更大力量。第三，進(jìn)一步完善政策性銀行的運(yùn)行機(jī)制。政策性銀行本質(zhì)上仍是金融機(jī)構(gòu)，要遵循金融的本質(zhì)規(guī)律，運(yùn)用市場化的運(yùn)作模式。一方面，機(jī)構(gòu)要保證對國家戰(zhàn)略的有力支持，就要確保資金的合理利用，即選準(zhǔn)投向和提高效率。應(yīng)靈活地在公共領(lǐng)域內(nèi)選擇有投資前景的項(xiàng)目和企業(yè)，以便有效發(fā)揮職能和保證資金及時回歸。同時可以充分依托政府的支持，經(jīng)營好主營業(yè)務(wù)。另一方面，市場化的運(yùn)作方式能幫助政策性銀行拓寬籌資渠道、創(chuàng)新金融產(chǎn)品。如發(fā)行金融債券已成為銀行有效緩解財(cái)政支持有限、資金不足的問題。依賴市場充分調(diào)動各方資源，加強(qiáng)資金籌集能力；同時通過市場化運(yùn)作提高創(chuàng)新能力，解決具有正外部性的公共稟賦供給。另外，政策性銀行要處理好與商業(yè)銀行的關(guān)系。機(jī)構(gòu)要保證在合適的時機(jī)支持特定的對象，且要能及時退出，防止對商業(yè)銀行形成擠占。同時，基于當(dāng)前我國政策性銀行網(wǎng)點(diǎn)較少的實(shí)際情況，可以效仿KfW，加強(qiáng)與商業(yè)銀行的合作。第四，內(nèi)外結(jié)合，建立健全我國政策性銀行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和法律法規(guī)體系。一方面，我國的政策性銀行雖然也設(shè)立了董事會和監(jiān)事會，但是其監(jiān)督能力有限，應(yīng)該充分優(yōu)化我國政策性銀行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使其進(jìn)一步助力機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。特別是在制定政策性銀行戰(zhàn)略規(guī)劃時，要把握好宏觀經(jīng)濟(jì)背景和自身中長期發(fā)展方向。另一方面，當(dāng)前我國政策性銀行尚未有明確針對性的法律。相比之下，KfW是機(jī)構(gòu)建設(shè)與法制建設(shè)同步進(jìn)行，且單獨(dú)立法、與時俱進(jìn)，具有一定的動態(tài)調(diào)整性特點(diǎn)。為此，改革優(yōu)化政策性金融和強(qiáng)化職能定位應(yīng)加快立法步伐，制定和實(shí)施專門而獨(dú)立的政策性銀行法律。
注：
①?白欽先及其學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì).中國公共政策性金融四十四年研究成果薈萃[M].北京：中國金融出版社,2023。
②?王偉,張燁寧.公共性發(fā)展金融機(jī)構(gòu)的公共金融定位研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）,2023（06）。
③?參見《德國復(fù)興銀行信貸法》（修訂版）第二條 職能和業(yè)務(wù)。
④?數(shù)據(jù)來源：德國復(fù)興信貸銀行2021年盈利達(dá)22億歐元[EB/OL].新華絲路網(wǎng)，http：//www.imsilkroad.com.
