「關鍵詞」水利?基礎設施?信貸?
經過“十二五”“十三五”的努力，當前我國水利工作已進入加快補齊短板、消除薄弱環(huán)節(jié)、筑牢安全底線、解決累積性問題、提檔升級的關鍵時期。政策面上，二十大報告明確要求統籌水資源、水環(huán)境與水生態(tài)治理；金融面上，水利建設投資呈加速增長態(tài)勢，這些對水利信貸工作的支持對象和支持力度等提出了新的要求。
一、我國水利建設總體情況
（一）水利概念及其內涵的演變
“水利”一詞最初指捕魚之利，戰(zhàn)國末期《呂氏春秋·慎人》記載“掘地財、取水利”。到西漢時期，“水利”一詞增加防洪、引水、航運等現代水利核心內涵，《史記·河渠書》記載了從禹治水到漢武帝黃河瓠子堵口這一歷史時期內一系列治河防洪、開渠通航和引水灌溉的史實，并指出“自是之后，用事者爭言水利”。近現代以來，隨著社會經濟技術不斷發(fā)展，水利的內涵也進一步充實細化，又增加了工程水利、環(huán)境水利、水能開發(fā)、水土保持等新內容。1933年，中國水利工程學會①第三屆年會決議，從工程水利角度指出：“水利”工程主要包括八種，即防洪、排水、灌溉、水力、水道、給水、污渠、港工。2006年，《中國水利百科全書》進一步明確細化各類水利工程和設施種類，主要包括堤、壩、閘、槽、渠、井、泵站、管道、魚道、碼頭、電廠、河道整治、水土保持、污水處理以及水產養(yǎng)殖、旅游和環(huán)境保護中與水利有關的工程與設施。
因此，從學術定義看，水利建設主要包括防洪、灌溉、供排水、污水處理、水能開發(fā)、航運、水產、旅游、水土保持和水生態(tài)保護等。2011年，中央一號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》明確2011—2020年間我國水利建設主要包括農田水利、中小河流治理和小型水庫除險加固、解決工程性缺水、防汛抗旱、農村飲水安全、大江大河治理、水資源配置工程、水土保持和水生態(tài)保護、開發(fā)水能資源、強化水利科技支撐等10個方面。這與水利學術定義高度一致，構成了我國水利建設的主要內容。
（二）新時代水利建設主要成就
十八大以來，我國高度重視水利建設，把水安全上升為國家戰(zhàn)略，水利事業(yè)取得了重大成就。
一是在流域防洪方面，十年來新增水庫庫容1051億m3、新增江河堤防5.65萬km，新增各類水情站點5萬余處，水利災害防御預警能力顯著提升。二是在水網建設方面，新建大中型灌區(qū)7330處，新增農田有效灌溉面積1億畝，農村自來水基本普及，2021年末達到84%，水資源調配和保障能力整體提升。三是在節(jié)約用水方面，全面深入推進國家節(jié)水行動，2012—2021年間，單位國內生產總值和工業(yè)增加值用水量分別下降45%和55%，全國用水總量基本穩(wěn)定。四是在生態(tài)保護方面，十年來水土流失面積和強度實現“雙降”，共治理水土流失面積58萬km2，成功實現華北地區(qū)地下水位由降轉升。五是在水利管理方面，堅持兩手發(fā)力，出臺一系列水利投融資政策，2011—2021年共完成投資6.66萬億元，是之前十年的5倍。大數據等信息技術與水利業(yè)務深度融合，實現了重要水信息及時掌握。
（三）新時代水利建設投資情況
近年來，我國水利建設投資規(guī)模穩(wěn)步增加，特別是“十四五”時期水利投資力度進一步加大。主要呈現三大特點：
一是水利建設年度投資完成規(guī)模快速增長。自2011年開始，我國水利建設投資呈快速上升趨勢，年均增速33.48%，2022年突破萬億大關，創(chuàng)歷史新高。（見圖1）
二是水利固定資產投資增速高于全社會平均水平。2012—2022年水利投資總額年增長率為12.32%，高出同期全社會固定資產投資年均增長率2.89%。（見圖2）
三是水利建設投資來源構成逐漸轉變。總體看，政府投資占比呈下降趨勢，國內貸款和企業(yè)私人投資占比自2015年后顯著增加，主要原因是2014年起地方政府債務管理持續(xù)加強，政府投資受財力限制無法滿足水利建設需要，部分資金缺口逐漸轉向其他渠道融資。（見圖3）
二、銀行支持水利建設的形勢
（一）國家水利建設總體規(guī)劃與重要部署
十八大以來，習近平總書記站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”的治水思路，為新時代水利事業(yè)發(fā)展提供了行動指南。
2011年印發(fā)的中央一號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），確立了2011—2020年我國水利事業(yè)的發(fā)展方向。在此之后我國水利領域重要規(guī)劃、政策，如《水利發(fā)展規(guī)劃2011—2015年》《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等，都是在《決定》的框架體系下制定推動。《決定》強調了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位和作用，明確提出到2020年我國水利改革目標任務，并對大興農田水利建設、提高防汛抗旱應急能力、加強水資源配置工程建設、水土保持和水生態(tài)保護、開發(fā)水能資源等10項重點任務進行部署。此外，《決定》明確提出“支持農業(yè)發(fā)展銀行積極開展水利建設中長期政策性貸款業(yè)務”，這是農發(fā)行全面開辦水利建設貸款的最重要政策依據。
2021年出臺的《“十四五”水安全保障規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），是“十四五”時期我國水利事業(yè)發(fā)展的綱領性文件。《規(guī)劃》以全面推進國家水網工程建設為重點，研究提出了“十四五”水安全保障目標任務及2035年目標展望，要求“十四五”期間主要抓好實施國家節(jié)水行動、重大水資源工程建設、防洪薄弱環(huán)節(jié)建設、水土保持和河湖整治、農業(yè)農村水利建設、智慧水利建設、水利重點領域改革、加強水利管理8個重點任務。
在《規(guī)劃》框架體系下，中央層面還在重要會議、文件中對水利建設密集作出系列重要部署。如2022年4月，中央財經委第十一次會議對全面加強水利基礎設施建設進行部署，要求加快構建國家水網主骨架和大動脈、完善農田水利設施、實施規(guī)模化供水工程、加強防洪排澇和污水收集處理建設。2022年5月，《國務院關于印發(fā)扎實穩(wěn)住經濟一攬子政策措施的通知》將“加快推進一批論證成熟的水利工程項目”作為穩(wěn)投資促消費政策第一條。2022年12月，《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》再次對水利建設進行專門部署，重點要求加快推進集防洪減災、水資源調配、水生態(tài)保護等功能為一體的綜合水網建設。2023年1月，《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》單列一節(jié)強調和部署“加強水利基礎設施建設”。此外，《“十四五”期間推進智慧水利建設實施方案》《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》《關于加強非常規(guī)水源配置利用的指導意見》等部委文件也對水利事業(yè)各專項領域進行部署。
通過上述梳理，可以看出：一是中央對水利建設越來越重視，水利相關部署日益密集，領域劃分逐步精細。二是當前我國水利建設發(fā)展的重點領域主要包括水資源調配、農田水利、防洪排澇、城鄉(xiāng)供水、水生態(tài)保護治理、水能開發(fā)利用、智慧水利等七方面。
（二）當前水利基礎設施建設投資需求分析
從總量看，經向水利部了解，2023年水利投資計劃與2022年基本持平，預計超過1萬億元。預計到2035年，水利總投資將超過15萬億元。由此可見，未來十年水利建設都將保持高位運行態(tài)勢，持續(xù)存在較大投資需求。主要有以下兩方面原因：一是我國目前水利基礎設施依然不夠完善。針對我國水資源時空分布極不均衡、水旱災害多發(fā)頻發(fā)的實際水情，各級政府按《“十四五”水安全保障規(guī)劃》要求，加快推動大量水利項目落地，持續(xù)產生高額投資需求。二是水利建設是穩(wěn)經濟的重要手段。大規(guī)模水利工程建設具有吸納投資大、產業(yè)鏈條長、創(chuàng)造就業(yè)多、帶動能力強的作用。2022年水利建設直接吸納就業(yè)人數251萬人，其中農村勞動力205萬人。在疫后經濟恢復時期，大力推動水利建設為穩(wěn)投資、促就業(yè)提供有力支撐。
從結構看，2022年水利投資重點在四個領域：一是流域防洪建設領域，完成投資2964億元；二是國家水網建設領域，完成投資4179億元；三是水生態(tài)環(huán)境保護方面，完成投資2132億元；四是推進水文基礎設施、數字孿生流域、三峽后續(xù)等建設，完成投資810億元。根據水利部公布信息，下一階段將圍繞完善流域防洪、構建國家水網、復蘇河湖生態(tài)環(huán)境、推進數字孿生系統建設等目標路徑，努力保持水利基礎設施建設的規(guī)模和進度。
（三）支持水利基礎設施建設同業(yè)競爭分析
從2020年起，連續(xù)四年全國水利工作會議均提出要進一步擴大信貸規(guī)模，把銀行貸款作為水利建設的重要融資渠道。尤其是2022年12月，水利部和人民銀行聯合印發(fā)《關于加強水利基礎設施建設投融資服務工作的意見》，不僅要求政策性金融加大支持力度，還鼓勵商業(yè)銀行加大中長期貸款投放，在融資成本、貸款期限、還款安排上給予政策優(yōu)惠。
在此政策背景下，銀行同業(yè)紛紛加大對水利建設的信貸支持力度，特別是2022年以來，國開行、工行、農行、建行均通過簽訂戰(zhàn)略合作協議、聯合發(fā)文等形式加強與水利部的業(yè)務合作，近期中信銀行等股份制商業(yè)銀行也在積極介入。
目前同業(yè)支持水利建設主要有以下做法：一是設立專門機構。如國開行行業(yè)四部行業(yè)三處專門負責水利信貸管理工作，工行公司金融部下設能源水利處負責。二是加大政策優(yōu)惠力度。目前銀行對水利項目優(yōu)惠力度較大。如國開行、農行、工行對于國家重大水利工程項目期限均可到45年，國開行對一般水利項目期限可到30年；商業(yè)銀行對重大水利工程報價顯著低于政策性、開發(fā)性銀行；各家銀行在FTP定價上對水利項目也予以傾斜。三是大力支持水電建設。各家銀行均將水力發(fā)電項目納入水利建設貸款支持范疇，水利部也將水電投資納入水利建設投資統計范圍。四是金融服務手段豐富。國開行、工行可發(fā)放“項目前期貸款”滿足提前采購設備、物資等臨時性資金需求，工行還可發(fā)放“項目營運期貸款”用于替換項目建設形成的負債性資金。此外，其他銀行依托牌照優(yōu)勢可提供權益性投資、資產證券化、金融租賃、并購等多元化服務，提升客戶黏性。
三、農發(fā)行支持水利建設的成效、經驗及問題
（一）農發(fā)行支持水利建設的主要成效
早在2007年，農發(fā)行就開設了水利建設專項貸款業(yè)務。截至2022年末，累計發(fā)放水利建設貸款11838億元，有力支持了淮河入海水道、南水北調中線引江補漢、引江濟淮二期、湖南大興寨水庫、四川亭子口灌區(qū)等一批具有社會影響力的國家重大水利工程項目。2022年，農發(fā)行全年發(fā)放水利建設1624億元，年末貸款余額5992億元，貸款發(fā)放額與余額均創(chuàng)歷史同期新高，居銀行同業(yè)前列。2012年以來，農發(fā)行水利建設貸款余額年均增速16%，特別是2019年以來，年均增速超20%，超過全行各項貸款平均增速。（見圖4）
（二）農發(fā)行支持水利建設的經驗做法
1.堅持戰(zhàn)略引領。一是提升戰(zhàn)略定位。總行黨委高度重視水利建設信貸工作，將支持水利建設作為黨中央、國務院交辦的重要政治任務全力推動，在同業(yè)率先開辦水利建設貸款專項產品，成立專職業(yè)務處室，制定專項貸款管理辦法，持續(xù)加大信貸投放力度。二是強化頂層推動。加強與水利部等部委的溝通對接，從頂層規(guī)劃制定和政策設計層面，推動水利建設信貸支持工作。尤其是2022年，農發(fā)行與水利部簽訂戰(zhàn)略合作協議，聯合印發(fā)指導意見，并召開工作推進會，全面支持各地區(qū)水利建設。三是創(chuàng)建特色品牌。2021年出臺《關于擦亮“水利銀行”特色品牌 高質量服務國家水利建設的意見》，提出“十四五”時期力爭審批水利建設貸款超過8千億元的總體目標，全力以赴創(chuàng)建“水利銀行”特色品牌。
2.持續(xù)推動創(chuàng)新。一是創(chuàng)新發(fā)展路徑。結合水利重點領域改革，如水價改革、水流生態(tài)保護補償、用水權交易、節(jié)水交易等，探索公益性、準公益性水利建設項目融資的新思路新路子。二是探索信貸模式。以現金流管理為重點，結合項目和承貸客戶實際情況，充分挖掘項目自身收益和衍生收益、企業(yè)綜合經營收益以及其他相關經營收益作為還款來源，探索運用盤活水利基礎設施領域存量資產融資方式。
3.優(yōu)化信貸政策。一是突出六大重點領域。大力支持水資源優(yōu)化配置、流域防洪、農村供水、農田水利、水生態(tài)保護、智慧水利建設等六大重點領域。二是給予五大信貸優(yōu)惠政策。在總行30條服務穩(wěn)住經濟大盤專項措施中，在貸款期限、貸款利率、資本金比例、資金籌集、擔保方式五大核心要素上給予水利項目差異化支持。三是開辟七優(yōu)先辦貸通道。在受理、入庫、調研、審查、審議、審批、發(fā)放七大主要辦貸環(huán)節(jié)對水利項目優(yōu)先辦理，提高辦貸效率。
4.突出精準服務。一是服務政府機構。發(fā)揮農發(fā)行四級機構健全、政策貫徹和業(yè)務指導直達基層的優(yōu)勢，點對點為各級地方政府和水主管部門量身定制水利金融服務方案。二是服務重點客戶。發(fā)揮橋梁紐帶作用，積極推薦央企、地方重點國企、績優(yōu)上市公司等優(yōu)質客戶與地方水利主管部門開展項目對接。三是服務重大項目。全力以赴支持重大水利工程，帶動支持更多地方民生水利項目，形成“重點突破、全面鋪開”的良好業(yè)務格局。四是發(fā)揮行業(yè)引領作用。通過銀團貸款、政府與社會資本合作、投貸聯動等方式引導各方社會資本參與水利建設。如2022年農發(fā)基礎設施基金支持支持水利項目229個，預計拉動總投資超過4000億元。
（三）農發(fā)行支持水利建設面臨的問題
一是業(yè)務支持領域需要進一步拓展。對照國家關于水利的總體規(guī)劃與重要部署，對標同業(yè)水利貸款覆蓋領域，農發(fā)行水利貸款支持領域還有拓展的空間，如對大中型水電、抽水蓄能電站等短板領域的支持相對欠缺。
二是特色產品有待進一步調整完善。之前農發(fā)行提出打造“長江黃河保護貸”“鄉(xiāng)村振興水利貸”“水生態(tài)保護貸”等多個特色產品，需要結合最新水利規(guī)劃部署和信貸形勢調整完善，形成特色鮮明、重點突出、專業(yè)全面的二級細分產品。
三是同業(yè)競爭日益激烈。從兩年信貸實踐看，貸款定價已成為水利項目競爭焦點。如重慶云陽抽水蓄能電站項目，是農發(fā)基礎設施基金首筆投放項目。近日信貸融資招標，據了解同業(yè)報價在2.5%左右。
四是金融服務手段較為單一。農發(fā)行對水利建設的支持方式主要是貸款，權益投資和代理發(fā)行債券較少，和同業(yè)多元化金融服務相比較為單一。在競爭上主要依靠延遲期限、降低定價，對利差收入影響較大。
四、相關工作建議
為更好服務國家水利建設、有效應對同業(yè)競爭，切實提升農發(fā)行“水利銀行”特色品牌的含金量，建議重點從以下幾方面抓好水利信貸工作：
（一）加大支持力度。針對未來十年我國水利投資保持高位運行、年均投資約1.3萬億的情況，進一步加大水利信貸支持力度，明確全行水利建設貸款投放目標。今后三年投放水利建設貸款不低于4500億元，2023年投放不低于1500億元，到“十四五”末期貸款余額突破8000億元。
（二）完善產品體系。一是按照中央關于水利建設的最新規(guī)劃部署，結合水利部水利建設投資統計范圍，參照銀行同業(yè)普遍做法，將排水工程、污水處理、水能能源開發(fā)與利用全面納入農發(fā)行水利建設貸款支持范圍，全方位支持新時代水利高質量發(fā)展。二是比照近幾年我國水利投資用途結構，梳理細化農發(fā)行水利建設貸款二級特色產品，精準對接各地水利投資需要。具體包括農田水利建設貸、防洪排水工程貸、水資源優(yōu)化配置貸、城鄉(xiāng)供水工程貸、水生態(tài)保護與治理貸、水能資源開發(fā)與利用貸、智慧水利貸等特色產品。
（三）優(yōu)化信貸政策。在貸款期限方面，對水利項目按一般項目、省部級、國家級等分類設定貸款期限，從30年到45年不等。在貸款定價方面，進一步加大利率優(yōu)惠，積極向人民銀行爭取水利PSL資金或專項再貸款等政策支持。對國家重大水利工程，允許分行自主定價，并在一定額度內對新發(fā)放貸款執(zhí)行FTP優(yōu)惠定價。在貸款擔保方面，在實質風險可控情況下，對國家重大水利工程項目可對標同業(yè)設置擔保條件和擔保方式。在服務重點項目方面，進一步明確重大水利工程范圍，對此類項目精簡辦貸流程，直接納入總行重點項目清單，享受相關優(yōu)惠政策。在服務骨干客戶方面，對南水北調集團等國家水網建設骨干企業(yè)，允許分行自主定價，并可對標同業(yè)設置貸款期限、擔保條件和擔保方式。
（四）加大營銷力度。一是加強重點客戶營銷。加強與水利水電相關央企、省企、優(yōu)質上市公司的營銷對接，推動建立戰(zhàn)略合作關系，并將支持水利建設作為重要合作領域，持續(xù)推動戰(zhàn)略合作協議轉化為業(yè)務發(fā)展實效。二是做好重點項目營銷對接。與水利部各司局建立常態(tài)化項目對接機制，及時取得水利各細分領域重點項目清單，下發(fā)分行做好具體項目營銷對接，對重點項目建立臺賬、定期督導、扎實推進。三是大力推進投貸聯動。發(fā)揮好農發(fā)行投資介入的先發(fā)優(yōu)勢，密切跟蹤農發(fā)基礎設施基金支持的229個水利項目建設進度和信貸需求，及時研究承接機制和落地措施。
（五）提升服務質效。一是推動融資模式創(chuàng)新。以項目和客戶現金流管理為重點，探索水利項目市場化運作的新路子新方法，用好“肥瘦搭配”“整體立項”等項目運作模式，挖掘水資源、生態(tài)產品、砂石開采等水利衍生價值補充項目還款來源。探索盤活水利基礎設施領域存量資產融資方式，推動地方水利相關領域資產和企業(yè)整合做實做大做強。二是豐富金融服務手段。綜合運用貸款、投資、代理債券發(fā)行等多種方式拓寬水利項目融資渠道。推動發(fā)行以水利建設、重大水利工程為主題的政策性金融債券，吸引社會資本參與水利建設。三是探索貸款流量管理。在全行總體信貸資源有限的情況下，運用基礎設施不動產信托基金（REITs）等方式將長期限、有收益的水利項目提前退出，收回資金優(yōu)先用于支持水利建設，將水利貸款從增量管理轉化為流量管理，從而進一步加大對水利的信貸支持力度。四是開展同業(yè)溝通合作。在積極應對競爭的同時，學習借鑒同業(yè)先進做法，取長補短；與有權益性投資業(yè)務的同業(yè)開展投貸聯動，優(yōu)勢互補。對競爭激烈的重大項目，靈活采用銀團貸款、聯合貸款等方式。
（六）深化部委合作。一是全面深化與水利部門業(yè)務合作。與水利部門各業(yè)務條線保持緊密業(yè)務聯系，及時掌握水利領域相關規(guī)劃政策及重點項目清單，聯合開展業(yè)務培訓、實地調研等。積極爭取在水利行業(yè)政策文件中體現發(fā)揮政策性職能作用相關內容，為業(yè)務發(fā)展創(chuàng)造良好外部環(huán)境。二是加強發(fā)改部門業(yè)務聯系。發(fā)改部門農村經濟條線負責水利基礎設施發(fā)展規(guī)劃、計劃和政策，承擔重點項目可研批復職責。要與發(fā)改農村經濟條線積極建立業(yè)務聯系，密切跟蹤重大水利項目前期進展情況，及時協同相關機構開展信貸工作。
（七）強化保障措施。一是繼續(xù)單列考核。繼續(xù)將水利建設貸款投放納入省級分行績效進行單列考核，充分調動分支機構積極性。二是傾斜資源配置。優(yōu)先保障水利建設貸款的信貸規(guī)模需求，在內部FTP定價方面提高優(yōu)惠力度，調動分行積極性。三是爭取差異化監(jiān)管政策。積極向銀保監(jiān)會申請，對水利建設貸款風險加權資產測算權重執(zhí)行差異化標準。四是加強總結宣傳。全面總結農發(fā)行支持水利建設的經驗做法、成效亮點、典型案例等，加大向各級黨政的推介力度。通過主流媒體、農發(fā)行網站、微信公眾號等渠道，講好“水利銀行”品牌故事。
注：
①?中國水利工程學會是中國水利學會的前身。中國水利學會是全國性權威水利學術機構，接受中國科學技術協會和水利部業(yè)務指導和監(jiān)督管理，主辦有《水利學報》等國內核心水利期刊。
